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【转载】非常值得认真阅读的新加坡学者王江雨2015年文章《南海仲裁案:国际政治、国际法与国家利益》  

2016-07-14 18:57:20|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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王江雨-南海仲裁案:国际政治、国际法与国家利益

  (2015-12-22 14:51:43)

 



 

王江雨-南海仲裁案:国际政治、国际法与国家利益

《联合早报》 2015年12月22日

2015年10月29日,常设仲裁法院做出就“菲律宾诉中华人民共和国有关南海问题管辖权及可受理性裁决书”。从纯法律的角度讲,这个判决让中国在程序问题上先失一局,如果不赶快大力补救,此后的实体问题会继续败诉,可能造成最后在国际法上全盘皆输,甚至在法理上失去祖宗留下来的九段线遗产的局面。

南中国海问题在国内的讨论环境中,一般会面临两个困扰人的问题。一是讨论的空间还狭窄。处于种种原因,各种公开的讨论被要求与政府(通过外交部表达)的立场一致,既有官方审查也有自我审查,所以鲜少有不同意见交锋辩驳的机会。二是容易意识形态化,略带批判性的不同意见,常会被带上“不爱国”或者“不符合国家利益”的帽子,从而给本来就逼仄的讨论空间中添加寒蝉效应。

关于管辖权的裁决已经做出,实体问题也已经开始审理,现在最应该考虑的是如何端正态度以最务实的姿势来应对。在这方面,目前至关重要的一个问题是,在维护国家利益的大前提下,如何看待这个正在进行中的仲裁案,进而如何看待中国国家利益与国际法的关系?本文试图对这个问题做一点初步的探讨。

出庭与不出庭的国家利益考量

鉴于中国政府对南海仲裁案的立场是“不接受,不参与”,这一立场被很多人理所当然地认为是最符合中国国家利益的,不赞同这个立场的,则可能或者已经被职责为”不顾大局“,“不懂国家利益“,甚至还可能被认为是”居心叵测“。

在民族国家仍然林立的时代,维护国家利益本是天经地义的事情,这一点相信所有中国人都不否认。但何为中国的国家利益?如何定义国家利益?如何区分国家的短期、中期、长期利益?是不是不符合某个政府部门口径的说法就一定不符合国家利益?具体地讲,南海仲裁案不出庭,是不是就一定符合国家利益?此案如果在程序和实体上全败,到底符合谁的国家利益?对这些问题,必须就事论事,做出细致绵密的分析,才能较科学地判断某个政策是否真的符合国家利益。中国对南海仲裁案,以没有管辖权为理由选择不出庭答辩,从国家利益角度看这样做的利弊,其实比较清楚。质言之,弊端不少,而其利则难言昭然。

首先,这会在国际上被视为对国际法的公然蔑视,极大地破坏中国的国际形象,而这本来是不应该付出的代价,也是经常将国际法挂在嘴上的中国政府和中国领导人绝不愿意看到的。在这方面,中国以仲裁庭没有管辖权为由不出庭,其实理由颇为牵强,至少是不符合通行的对海洋法公约项下管辖权的理解。

关于联合国海洋法公约项下相关纠纷解决机构的管辖权问题,确实容易引起大众误解,这也是为什么很多国人强烈反对此项仲裁的原因,也许视之为西方列强对中国的又一次霸凌。确实,一般仲裁需要当事人(国)双方同意,这本是仲裁这个纠纷解决手段的题中应有之意。所以中国外交部谴责菲律宾”单方“提起仲裁,很容易在国内公众心中引起共鸣。但从专业角度必须指出的是,中国自愿加入的《联合国海洋法公约》设立了强制仲裁的程序,据此仲裁确实可以”单方“提起。如果双方对管辖权有争议,这个问题最后是仲裁庭自身说了算,即仲裁庭有权就自身管辖权做出有约束力的决定。公平与否且不说,这是签字国(包括中国)自愿同意的规定。诚然,中国主张自己对这个问题做出了保留。就这个问题需要指出,中国做出的保留是否适用于这个强制仲裁的具体个案,还是需要仲裁庭自身做出决定。在这种情况下,中国还是采取对此项仲裁置之不理的态度,很容易在国际社会被视为是不讲理不守法的蛮横。

其次,就算中国不接受管辖,完全“不参与”的态度也得不偿失,自己放弃了到仲裁庭直接去阐述立场而影响裁决的机会。如果中国坚守不接受管辖权的立场,但是实际上做好充分准备和全力以赴应诉,延请国内和国际知名海洋法律师,准备好各种文件,当庭声明中国不接受仲裁庭管辖权,但是仍然做出充分抗辩,这既不妨害不接受仲裁庭管辖权的一贯立场,又能充分利用庭审程序进行“合法斗争”,还可以展现出中国尊重和愿意利用国际法规则的形象。

不去出庭也等于是将这个法律”战场“完全让给了菲律宾,可谓不战而退。不言而喻,菲律宾提交的法律文书和控告理由,必然(事实上也是)耍弄各种伎俩,包括选择性引用公约法条和相关国际法案例,避开不利于自己一方的论据,也躲避不提交不利于自己一方的证据等。对这些常见的律师手段,只能通过参加庭审程序予以揭穿方可能被仲裁庭考虑,而其他任何场合都没有此类机会。换言之,当庭的充分抗辩,必然能直接影响仲裁庭的判断,这是任何其他方式的表态(包括立场文件)都所不能取代的。这次不出庭的情况下,仲裁庭做出完全不利于中国的“缺席判决”并不奇怪。在任何一般诉讼和仲裁中,当事人有无律师代理以及律师代理的水平高低都会影响最后的裁决,何况一方当事人根本不出席呢?

败诉对中国利益的危害

10月29号这个裁决一出来就在国内引发讨论,观察公众舆论,一片愤慨之余,也能看出一个较具有普遍性的观点,即,就算仲裁庭最后做出不利于中国的裁决,对一个拥有核武器的联合国安理会常任理事国,任何裁决都无法执行。换言之,判就判吧,就算中国输了,菲律宾作为胜方也无法执行之,所以这场官司赢了也是白赢。

必须指出这个流行看法是对南海仲裁案性质的一个巨大误解。菲律宾现在提起这个仲裁的目的,还不是为了确定某个岛屿的在中菲之间的归属或者某片海域的划界。事实上,菲律宾在其法律文件中将相关诉求局限于请求法院裁决并宣布:(1)中国在南中国海的海事权利和菲律宾一样只能由《联合国海洋法公约》来确定,不得超出公约。更具体地说,中国所主张的“九段线”及其相关的历史性权利违反了公约,没有法律效力;(2)中国所占的若干岩礁、低潮高地和水下地物等或者不产生专属经济区或大陆架权利,或者不产生领海等;(3)中国非法干涉菲律宾行使其在公约项下的权力。

由上述可以看出,如果仲裁庭根据菲律宾的要求做出判定,其裁判基本上是一个“宣告性裁决”,只要仲裁庭做出裁决并宣告某些行为或法律关系合法或非法,就等于同步完成了执行。这有点类似民事诉讼法上的确认之诉,原告要求法院以判决方式来确认其所主张的特定权利或法律关系存在或不存在。菲方的诉求中当然有一些具有可执行性的,比如要求中国停止对美济礁、西门礁、仁爱礁、南薰礁、渚碧礁等的“占领和建设”,停止在菲所谓的专属经济区内开发资源,以及中国不得阻拦菲律宾开发黄岩、赤瓜礁附近的海洋生物资源等,但相比裁决的宣告效果而言,都不算是最重要的。

一个根据上述请求做出的宣告性裁决,对中国的海洋权益的破坏性影响将是是巨大的,而且也不需要进行物理上的有形”执行“。试想想,一个正规设立、历史悠久、得到国际社会广泛认可的国际争端解决机构,通过得到国际认可的正当程序做出一个裁决来判定和宣告中国在南中国海的诸多权力非法,这无论对中国相关主张的国际合法性和中国的国际形象都会造成巨大影响。在这之前,我们还可以说中国的主张有其国际法依据,而国际舆论也不能就想当然认为中国的主张于法无据。包括九段线在内的历史性权利主张,不管国际社会在情感上是否认同,至少不能一口否定中国主张的法律效力,至少还处在”公说公有理,婆说婆有理“的见仁见智阶段。而一旦相关裁决经由一个权威的国际争端解决机构做出,那么对国际舆论来说,这就是可谓中国主张违法的一锤定音铁证。在这个意义上,如果中国再输了裁决的实体部分,就表示着在国际法理上失去了”九段线“的法律依据。

其后的发展不难预料。南海仲裁案中国的败诉必然会削弱中国主张的国际合法性,而使其他声索方气焰嚣张,它们可能会跟随菲律宾的例子提起对中国的仲裁,而且也照样会胜诉。它们也会与国际油气公司合作,进入九段线进行大规模的资源开发。而中国对之的防范和驱逐都会被国际媒体解读为不尊重国际法的霸道蛮横行为。此外,介入南中国海的列强也会越来越多,包括美国、日本、澳大利亚、印度等都不会寂寞,且它们都有着国际法的加持。简言之,中国在南中国海会处于一个既没有道义和合法性优势也在实力上被包围和遏制的极端不利局面。

善于运用国际法也是实力的体现

南中国海仲裁案的管辖权裁决在中国网络上引发的一个不令人意外的反应是对国际法的鄙夷。诸多说法如“真理在大炮(或核武器)的射程之内”,“大国靠实力不靠法律“,”国际法就是笑话“等。持有这些观点的,不乏一些国际法学者。

在很大程度上由于传统文化中的实用主义主义再加上过去一百年饱受欺压的历史境遇的影响,中国遍地都是现实主义者,深信”弱国无外交“,”落后就要挨打“。这种看法当然自有其道理,但世易时移,如今视物质力量和武力为唯一实力来源的看法,已经变成了一种落后的教条现实主义,或者误解了现实主义的本意。这其中最大的失误,就是视国际法如敝履。

毫无疑问,很多专业或非专业的现实主义者首先鄙视的是理想主义国际关系理论的国际法观。理想主义者对强权政治和大国均势持批评态度,认为建立健全国际法可确保和平,强调建立国际组织开展国际合作和和平解决国际争端的重要性。在理想主义的体系中,国际法的重要性是不容置疑的。当然,如果真的能建立一个以充分实现的法治为基础的国际社会,这确实符合每个国家的利益。但在当前的历史条件下,做到这一点颇为困难。

但这些困难并不是蔑视国际法作用的理由。如著名国际法学家路易斯.亨金所说的,在实践中,”绝大多数国家在绝大多数时间遵守绝大多数的国际法原则和绝大多数的义务“。即使是现实主义的国际关系理论也不忽视国际法的作用。国际社会在客观上所呈现的无政府状态(因为没有超国家的世界政府)并不等于混乱和无序。国际社会实际上是一个国家间自助与合作并存的体系,其中权力(实力)与法律相互为用相互制约。现实主义并不对国际法持否定态度,反倒正面肯定其功能。即使是现实主义国际关系的大师摩根索,也强调规范和道德在国家间政治中所扮演的重要角色,认为国际法和国际道德所形成的法律规范,是维护国际和平的力量。在摩根索看来,国际法的出现,既是人类政治演化的历史性伟大转变,更是人类社会生存的需要。

即使从现实利益的角度来看,国际法除了通过维护世界和平使所有国家受益外,还有如下两个关键功能,其对于快速崛起和可能迈向超级大国地位的中国尤其有着关键的现实意义。第一,国际法是结盟、遏制和反遏制的工具。国家可以通过国际法建立盟约体系,或者为了经济上互利,或者为了集体安全,或者为了共同防范第三国。结盟合作,抱团取暖,可以极大地增强和放大本国的实力,这经常会使得一群弱者也可以对抗强者,更何况是一个强国所主导的盟约。这一点美国是当之无愧的榜样。美国的世界头号大国地位,不仅源自自身的实力,也是通过全世界范围内一系列极为复杂的国际条约和协议体系,将几乎所有西方国家和亲西方的其他国家拉进美国的全球战略框架,共同维护美国所主导的国家政治与经济体系。美国在南中国海如今所奉行的策略,除了”亚洲再平衡“项下的军事力量再分配外,更重要的是以”巧实力“(实际上就是在中国和周边国家之间挑拨离间)建立美国和这些国家之间的安全联盟,支持周边小国“合纵”,其目的显而易见是为了对抗中国。对于这样的盟约体系,中国一力相抗代价太大,最佳的选择是以法对法,也通过国际法以连横对合纵。但要做到这一点,就要自身遵守国际法,让周边国家看到中国是一个守规则的可信赖的大国,这方能对冲美国对它们的拉拢以及它们之间合作对抗中国的冲动。

第二,在当今社会,国际法同时也是号令天下的道义力量,或可称为“软力量”。任何国家都不可能仅仅凭借物质力量和武力而领导世界,这一点已经被所有的历史所证明。即使要称霸,依孟子所说,“以力假仁者霸”,用武力也要假借仁义,更何况中国根本不会也不期待武力称霸呢?在如今的世界,“仁”的重要内容之一,就是国际法。如著名国际关系学者王逸舟先生所指出的,“很难想象,一个不遵从国际准则和公共舆论的国家,能够凝聚本地区各国和国际社会的意愿、推动和平与发展的国际事业“。

换言之,善于运用国际法,也是大国实力不可或缺的一部分,而要以国际法取信他国,自己就必须遵守国际规则,不可忽视对国际争端解决机制的积极参与。此外,纯粹的实力主义者不可忘记一个基本事实,即目下中国的实力虽然在快速增长,但仍然和美国有很大差距,更不用说和美国以国际法手段纠合起来的联盟或者准联盟体系相对抗。对于其他国家占领南中国海大多数岛礁和美国屡屡进入中国人造岛屿附近海域的行为,中国目前实际上并无实力去武力应对(比如武力夺取菲越所占岛礁和驱逐美舰),且也没有政治决心去这样做。如果一方面并无武力应对的实力和意愿,另一方面又高喊着”实力高于一切“而忽视法律上的手段,以”不参与、不接受“的消极态度面世,等于是坐视其他国家通过国际法手段快速侵蚀中国主张的法律基础。如前所述,如果仲裁庭在实体问题上宣判,将会是从国际法的角度宣布中国不能根据所占岛礁主张领海、专属经济区和大陆架,甚至是全面否定九段线的效力。到时候不管中国是否接受,这个裁决会奠定国际社会在这个问题上的共识基础,给中国的南海权益带来无穷的麻烦。换言之,既没有实力,又不在法律上去努力争取,这是一个最坏的局面。

面向未来:手段有限,但必须转变观念积极应对

坦白地说,事到如今,中国在南中国海问题上已经进入一个相当尴尬的困难局面,即所谓实力不足,法律上又缺乏充分准备的状态。或云中国应该退出《海洋法公约》,但目前形格势禁,所谓退出公约是欠缺考虑的’牛二”式姿态。且不说在这端口退出公约对中国国际形象的巨大伤害,如国家海洋局海洋发展战略研究所贾宇副所长最近一篇文章所指出的,公约不仅是当年中国带领第三世界发展中国家与海洋霸权国家斗争的结果,它也能维护中国在海洋上广泛的战略利益。退出公约,实在是弊大于利,“得失不成比例”。

在现有条件下,如欲改变被动局面,必须以果断胆略,对现行的“不参与、不接受”态度予以调整,改为“参与,但不一定接受”。所谓参与的意思,就是中国可以继续表示不接受仲裁庭管辖权,也不接受实体判决,但应该在最大程度上去通过合法手段去影响审理和判决。比较重要的是应该马上组织一支答辩团队,聘请国际权威国际法学家和海洋法律师,按照实际参与庭审的要求来准备文件,对己方的权利主张在国际法上充分阐述,并同步公开相关法律文件。此外,在保持不接受裁决立场的前提下,争取仲裁庭同意进入庭审现场实际答辩,参与到互相辩驳的过程,力争现场影响(实际上也只有如此才能真正影响)仲裁员们的法律考量。必须指出的是,从国际法的角度看,中国在南中国海问题上并不是无理可说,中国的主张也许比其他国家有更强的法律依据。毕竟,中国划定九段线和制定南海诸岛的地图时,周边其他国家如菲律宾越南马来西亚等还没有真正独立呢。

稍微长远来讲,中国政府应该组织力量对南中国海问题进行更深入的基础性研究,尤其是关于九段线的性质和法律地位,必须发展出一套法律上的说辞,以应对可能发生的仲裁裁决宣告九段线无效而对中国权益带来的法律冲击。

最后,这些法律上的应对并不是要忽视中国实力在南中国海的扩展和实际控制。实际控制自然产生权益,即使有关权益有争议,实际控制者也居于优势地位。从国家利益角度讲,实际有效控制与法律手段可以相互为用,缺一不可。

作者为新加坡国立大学法学院副教授/亚洲法律研究中心副主任

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